Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej: u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest dla zmiany zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych oraz dla zmiany sposobu użytkowania obiektu. W takich sytuacjach należy odpowiednio stosować art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Według zaś tego przepisu, roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie wymagają decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Nadto, art. 59 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem zmiany tymczasowej i jednorazowej. Treść tych przepisów budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Powstaje bowiem pytanie o ich wzajemny stosunek i praktyczne konsekwencje zawartego w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. odesłania do art. 50 ust. 2 u.p.z.p. W szczególności istotne jest to, czy w oparciu o wskazaną regulację można twierdzić, że inwestor winien uzyskać decyzję o warunkach zabudowy w przypadku realizacji budowy niewymagającej pozwolenia na budowę, a realizowanej w oparciu o instytucję zgłoszenia. W orzecznictwie dostrzec można dwa przeciwstawne zapatrywania na tę kwestię.


Pogląd nr 1:
Decyzja o warunkach zabudowy jest zasadniczo wymagana w przypadku każdej zmiany zagospodarowania terenu, także obejmującej roboty realizowane w trybie zgłoszenia

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 31.03.2017 r., II SA/Rz 1416/16, LEX nr 2280946:

„Jeżeli inwestycja została zwolniona spod reglamentacyjnego oddziaływania przepisu art. 28 ust. 1 u.p.b., a jest przedsięwzięciem wymagającym dokonania zgłoszenia, to aktualizuje się po stronie dokonującego zmiany sposobu zagospodarowania terenu norma art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W rezultacie, decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do każdej nie tymczasowej i nie jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę. To z kolei powoduje, że dokonanie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych automatycznie nie legalizuje w świetle przepisów u.p.z.p. zmiany sposobu zagospodarowania terenu dokonanej z naruszeniem przepisu art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p.”

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3.08.2016 r., II SA/Kr 515/16, LEX nr 2104904:

„Zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, nawet ta, która nie wymaga pozwolenia na budowę. (…) Istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywał także przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p., który umknął uwadze organu odwoławczego, a który skoncentrował się w swych rozważania prawnych na zmianie w toku postępowania przepisów prawa budowlanego (art. 29 ust. 1 poprzez uzupełnienie o pkt 2a), która to zmiana pozostaje bez wpływu na ocenę istnienia podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Otóż przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje stosować art. 59 ust. 1 także do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z regulacji tej wynika jednoznacznie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do każdej nietymczasowej i niejednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania pozwolenia na budowę.

Pogląd nr 2: Z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolniona jest budowa niewymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, w tym wymagająca zgłoszenia. Wyjątkiem jest tu budowa wolnostojących budynków jednorodzinnych, parterowych budynków stacji transformatorowych oraz sieci – art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b, 19a u.p.b.)

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4.04.2017 r., II SA/Wr 15/17, LEX nr 2307571:

„Zestawienie art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 2 przy zastosowaniu ich wykładni gramatycznej mogłoby wskazywać na przyjętą przez organ interpretację, że decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest dla wszystkich robót budowlanych - w tym również nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę i objętych zgłoszeniem - o ile prowadzą one do zmiany zagospodarowania terenu. Taka interpretacja, pomija jednak zupełnie odesłanie zawarte w art. 59 ust. 1 zdanie drugie, nakazujące stosować odpowiednio przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. w którym wymieniono inwestycje (roboty budowlane) niewymagające wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Pominięcie nakazu odpowiedniego stosowania, w efekcie czyni zaś przedmiotowy przepis „pustym”. (...) Odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p oznacza w istocie, zawężenie ogólnej reguły wyrażonej w ust. 1 art. 59. (...) Z przepisu tego wynika bowiem, że jego hipoteza obejmuje zarówno budowę obiektu budowlanego (w tym niewymagającą pozwolenia na budowę, wymienioną w art. 29 ust. 1 u.p.b.) jak i wykonanie innych robót budowlanych (w tym wymienionych w art. 29 ust. 2 u.p.b.statuowane przez odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p dotyczy zatem tak budowy obiektu budowlanego jak i wykonania innych robót budowlanych, byleby tylko zwolnione zostały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. (...)

Uwzględniając wyniki wykładni systemowej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać, że omawiana regulacja nie obejmuje robót budowlanych wyłączonych poprzez odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Potwierdza to przepis art. 59 ust. 2a u.p.z.p. (...) Łączne odczytanie wskazanych przepisów, pozwala więc twierdzić, że poza wskazanym wyjątkiem (art. 59 ust. 2a) budowa pozostałych obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 u.p.b. nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. (...) Przedstawiona wyżej interpretacja pozostaje spójna z brzmieniem art. 30 ust. 4b u.p.b., który jedynie w stosunku do zgłoszenia budowy o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a (czyli do budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych oraz sieci), przewiduje obowiązek dołączenia dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 (czyli m.in. wymienionej w pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Nadto wprowadzenie w Prawie budowlanym powyższych zapisów, przy założeniu, że i tak każda zmiana zagospodarowania terenu wiąże się z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (również polegająca na wykonaniu robót podlegających tylko zgłoszeniu), byłoby zupełnie zbędne.”

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25.11.2016 r., II SA/Kr 1070/16, LEX nr 2181167:

„W przedmiotowej sprawie kluczowym było rozstrzygnięcie, czy dla budowy obiektu budowlanego będącego przedmiotem zgłoszenia wymagane było uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a to z kolei wymagało rozważenia, co oznacza odpowiednie zastosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do sytuacji opisanej w przepisie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (...) Uwzględniając wyniki wykładni art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać, że regulacja ta nie obejmuje robót budowlanych wyłączonych poprzez odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Kolejny przepis, tj. 59 ust. 2a u.p.z.p. statuuje wyjątek od zwolnienie uzyskanego przez odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Jego brzmienie potwierdza, że budowa pozostałych obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 u.p.b. nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Taka interpretacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spójna z brzmieniem art. 30 ust.4b Pr.bud., który jedynie w stosunku do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a (...) przewiduje obowiązek dołączenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.”

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20.10.2016 r., II SA/Kr 894/16, LEX nr 2151160:

„Nie można przyjąć, że przepis art. 59 ust. 1 odsyłający do odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 2 u.p.z.p., jest normą pustą. W art. 50 ust. 2 wymieniono inwestycje niewymagające wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegające na remoncie, montażu lub przebudowie (...), oraz inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę. Z katalogu tego tylko inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę mieszczą się w hipotezie normy z art. 59 ust. 1, ponieważ pozostałe nie powodują zmiany zagospodarowania terenu. To zaś prowadzi do wniosku, że art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych powodujących zmiany w zagospodarowaniu terenu przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, w tym wymagające zgłoszenia.”

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6.10.2016 r., II SA/Kr 838/16, LEX nr 2151147:

„Artykuł 29 u.p.b. należy rozumieć w ten sposób, że w ust. 1 wskazuje on na roboty budowlane polegające na budowie (a więc wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego) niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a w ust. 2 na pozostałe (inne niż budowa) roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę. W tym też kontekście brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ograniczania stosowania regulacji zawartej w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. jedynie do robót budowlanych niebędących budową. (...) Obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy generalnie zmiany zagospodarowania terenu, która stanowi wykonanie robót budowlanych. Jednoczesne jednak odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza ograniczenie tego obowiązku poprzez wyłączenie z niego niektórych rodzajów robót budowlanych, analogicznie jak w przypadku robót budowlanych wykonywanych w ramach realizacji inwestycji celu publicznego. (...) Nie można przyjąć, że przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. odsyłający do odpowiedniego stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p., jest normą pustą. Odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych powodujących zmiany w zagospodarowaniu terenu przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, w tym wymagające zgłoszenia.”

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29.09.2016 r., II SA/Kr 789/16, LEX nr 2141482:

„Przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych powodujących zmiany w zagospodarowaniu terenu przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, w tym wymagające zgłoszenia.”

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7.09.2016 r., II SA/Kr 790/16, LEX nr 2120633:

„Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ograniczania stosowania regulacji zawartej w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. jedynie do robót budowlanych niebędących budową. Obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zatem generalnie zmiany zagospodarowania terenu, która stanowi wykonanie robót budowlanych. Jednoczesne jednak odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza ograniczenie tego obowiązku poprzez wyłączenie z niego niektórych rodzajów robót budowlanych, analogicznie jak w przypadku robót budowlanych wykonywanych w ramach realizacji inwestycji celu publicznego. (...) Przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych powodujących zmiany w zagospodarowaniu terenu przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, w tym wymagające zgłoszenia.”

Podsumowanie

Pogląd przedstawiony jako drugi jest aktualnie dominujący. Uwzględnia on systemową wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Stosując bowiem odpowiednio (z mocy odesłania z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przepis art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., można przyjąć, że inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a które są realizowane w trybie zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Jednocześnie, wymieniona ustawa przewiduje pewne wyjątki (art. 50 ust. 2a i art. 59 ust. 2a u.p.z.p.) nakazujące inwestorowi aby w przypadku braku planu miejscowego uzyskał jednak decyzję wz dla inwestycji w postaci budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz sieci (por. art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b oraz 19a u.p.b.).